De Afdeling geeft raad: doe het met een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan

De casus

Een sportpark in Ridderkerk heeft uitbreidingsplannen. Daarvoor moet een gedeelte van het aangrenzende Oosterpark wijken; natuur en bomen moeten plaats maken voor een honkbalveld. De gemeente heeft een bestemmingsplan opgesteld dat de uitbreiding van het sportpark mogelijk moet maken. Tegen dat plan komen omwonenden in beroep bij de Afdeling.

De uitspraak in deze zaak is er een zoals je ze wel vaker ziet. Appellanten werpen een zeer groot aantal beroepsgronden op die één voor één worden afgetikt door de Afdeling. De meeste rechtsoverwegingen worden afgesloten met de overweging dat de raad haar beleidskeuzes toereikend heeft gemotiveerd, gevolgd door de droge conclusie dat de betogen niet slagen.

De uitspraak is interessant omdat ze laat zien dat de Afdeling veel van een bevoegd gezag accepteert, maar zij toont ook waar ze een streep in het zand trekt: tot hier en niet verder. In deze uitspraak krijgen appellanten op een aantal beroepsgronden gelijk, en helpt de Afdeling de gemeenteraad ook vast een eindje op weg bij het mogelijk te nemen nieuwe besluit.

De Afdeling begint met uitleg van het toetsingskader, die je ook als een winstwaarschuwing aan de appellant zou kunnen beschouwen. De Afdeling accepteert de beleidsruimte van de overheid; zij toetst of het plan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met het plan gediend zijn.

In dit beroep vernietigt de Afdeling het plan omdat het op een drietal onderdelen de toets der kritiek niet kan doorstaan.

Bomenkap

Het eerste onderdeel betreft de toets aan het gemeentelijke beleid dat is opgenomen in de Groenvisie van Ridderkerk. In dat beleid staat dat in de gemeentelijke hoofdgroenstructuur (waarvan het park deel uitmaakt) geen ontwikkelingen zijn toegestaan die afbreuk doen aan de kwaliteit van het groen. De kap van bomen is daarom niet toegestaan. Alleen aIs de kap onvermijdelijk is mogen de bomen om, maar dat moet volgens de visie altijd worden gecompenseerd.

De Afdeling oordeelt dat de Groenvisie op zichzelf niet in de weg staat aan het kappen van bomen in het Oosterpark. Het beleid is volgens de Afdeling slechts een ambitie, en bovendien wordt ruimte geboden voor de kap van bomen als dat onvermijdelijk is. Als je de Groenvisie erop naslaat, kun je wel wat vraagtekens plaatsen bij de redenering dat enkel sprake is van een ambitie: de Groenvisie is behoorlijk strikt geformuleerd en stelt behoud van bomen voorop. Er staat niet voor niets dat de kap van bomen niet is toegestaan, tenzij dat onvermijdelijk is.

Dat begrip ‘onvermijdelijk’ impliceert dat er gekapt mag worden als er geen enkele mogelijkheid meer is om de bomen te behouden. Uit de Ridderkerkse uitspraak komt naar voren dat de gemeenteraad, ook na vaststelling van het bestemmingsplan nog bezig is met onderzoek naar een aangepaste inrichting van de sportvelden, waardoor een deel van de te kappen bomen behouden kan blijven. Dat roept dan natuurlijk meteen de vraag op of de kap wel onvermijdelijk is. Aan de beantwoording van die vraag brandt de Afdeling zich echter niet, of in ieder geval niet expliciet. Ze springt daar wel heel makkelijk overheen.

Dat het plan struikelt, heeft te maken met het feit dat volgens de Groenvisie compensatie moet plaatsvinden, als de kap van bomen dan toch onvermijdelijk is. In de plantoelichting had de raad ook nog eens opgenomen dat de compensatie in het Oosterpark zou moeten plaatsvinden, zo dicht mogelijk bij het sportpark. In de planregels van het bestemmingsplan had de raad een dergelijke compensatie echter niet geborgd. Uit de uitspraak maak ik op dat de gemeenteraad het wel voldoende vond om compensatie te regelen via het opnemen van een herplantplicht in de kapvergunning, maar daar komt de raad bij de Afdeling niet mee weg. Gezien de verplichting in de Groenvisie had de compensatie in de regels van het bestemmingsplan zelf verzekerd moeten worden. De Afdeling ziet in de compensatieplicht van de Groenvisie dus niet enkel een ambitie, maar beschouwt dat als een harde norm. De Afdeling geeft meteen een voorzet aan de raad over de manier waarop dat zou kunnen: via een groencompensatieplan dat als voorwaardelijke verplichting in de planregels wordt opgenomen.

Parkeren

Een tweede onderdeel waarop het bestemmingsplan sneuvelt, is de parkeerbehoefte. Die is vastgesteld op basis van een netto oppervlakte van de sportaccommodaties van 3 ha. Omwonenden hebben bij die oppervlakte vraagtekens gesteld, omdat de totale oppervlakte van de bestemming ‘Sport’ 5 ha bedraagt. De Afdeling volgt het betoog van omwonenden; de raad heeft niet overtuigend gemotiveerd waarom maar 3 van de 5 ha van het sportterrein daadwerkelijk voor de bestemming ‘Sport’ wordt gebruikt.

Aardig is hier dat een appellant zich niet altijd met zwaar opgetuigde deskundigenrapporten hoeft te wapenen om zijn recht te halen bij de Afdeling. Met gezond verstand kun je – soms – ook een eind komen; de Afdeling is in ieder geval in deze zaak bereid een eind met de appellanten mee te denken.

De raad krijgt ook hier de opdracht van de Afdeling mee om bij het nemen van een nieuw besluit de realisering van voldoende parkeerplaatsen daadwerkelijk in het bestemmingsplan te borgen. Wederom geeft de Afdeling heel concreet aan hoe de raad aan deze verplichting kan voldoen: door het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels.

Beschermde soorten

Ten slotte slaagt het beroep van de omwonenden in deze procedure ook waar het gaat om bescherming van diersoorten. De jurisprudentie over soortenbescherming in ruimtelijke procedures staat al jaren als een huis. De lijn is dat de vraag of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, in beginsel pas aan de orde komt in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

Doorgaans betekent deze lijn in de jurisprudentie dat beroepsgronden met betrekking tot de bescherming van diersoorten weinig kans van slagen hebben in een bestemmingsplanprocedure. Een enkele keer vernietigt de Afdeling een bestemmingsplan over de boeg van de soortenbescherming (zie bijvoorbeeld de uitspraak Boekels Ven van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:100). Ook het bestemmingsplan Ridderkerk sneuvelt op dit onderdeel. Strikt genomen is niet komen vast te staan dat het soortenbeschermingsregime in de weg staat aan uitvoerbaarheid van het plan. Het probleem is dat de gemeenteraad een rapport over vleermuizen waaruit het tegendeel zou blijken, ondanks de beschikbaarheid daarvan, niet in het geding heeft gebracht.

Borging in het bestemmingsplan

De boodschap aan het bevoegde gezag in deze zaak is: wees niet te zuinig met het opnemen van waarborgen in het bestemmingsplan. Als een gemeente het van belang vindt dat bepaalde uitgangspunten in acht worden genomen, neem ze dan ook op in het bestemmingsplan. De mogelijkheid van een voorwaardelijke verplichting in de planregels is inmiddels een beproefd recept, dat door de Afdeling in deze uitspraak nog eens expliciet wordt gestimuleerd.

Het mes snijdt aan twee kanten. De potentiële appellant kan zich de vraag stellen of de harde uitgangspunten die de gemeente zichzelf in haar beleid heeft gesteld wel als waarborg in het bestemmingsplan zijn opgenomen. Is dat niet gebeurd, dan heeft een beroep kans van slagen. De appellant zal er mogelijk niet mee bereiken dat een hem onwelgevallig project helemaal wordt afgeblazen. Maar hij kan in ieder geval via handhaving van het bestemmingsplan afdwingen dat realisatie gebeurt conform de uitgangspunten die de gemeente zichzelf heeft gesteld.