Gevolg niet voldoen aan de inzamelplicht: niet mogelijk om afvalstoffenheffing te heffen

1. In deze annotatie staat de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 9 juni 2022 centraal. Het hof buigt zich in deze uitspraak over een aan een inwoner van de gemeente Rijswijk opgelegde afvalstoffenheffing voor de jaren 2019 en 2020. De inwoner woonde met zijn partner in een woning die zich in een hofje bevond, waar naast de woning enkel kantoorpanden aanwezig waren. De inwoner en zijn partner voerden in deze woning een particuliere huishouding, waarin geregeld huishoudelijk afval ontstond. De inwoner had van de gemeente een Avalex-afvalpas gekregen. Hiermee kon hij zijn huishoudelijke afvalstoffen aanbieden in iedere ondergrondse afvalcontainer (orac) in de gemeente Rijswijk en zijn grove huishoudelijke afvalstoffen in de milieustraat. De dichtstbijzijnde orac bevond zich op 850 meter van de woning. De inwoner was het niet eens met de opgelegde afvalstoffenheffing van in totaal € 629,88 en tekende daartegen bezwaar, beroep en hoger beroep aan. Het hof geeft de inwoner uiteindelijk gelijk: de gemeente had hem geen afvalstoffenheffing mogen opleggen.

2. Maar waarom eigenlijk niet? Op gemeenten rust een inzamelplicht voor huishoudelijke afvalstoffen. Deze verplichting volgt uit artikel 10.21 van de Wet milieubeheer, dat bepaalt dat gemeenten verplicht zijn om ten minste één keer in de week huishoudelijk afval in te zamelen bij elk perceel binnen hun grondgebied waar geregeld huishoudelijk afval kan ontstaan. Artikel 10.26, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet milieubeheer biedt gemeenten de mogelijkheid om in afwijking van de hoofdregel in het belang van een doelmatig beheer van huishoudelijke afvalstoffen, aan hun inzamelplicht te voldoen door het huishoudelijk afval nabij elk perceel in te zamelen. Vervolgens kunnen gemeenten ‘ter bestrijding van de kosten die voor [hen] verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen’ een afvalstoffenheffing heffen (artikel 15.33 van de Wet milieubeheer). Deze heffing kan alleen worden opgelegd aan degenen die gebruikmaken van een perceel ten aanzien waarvan de gemeentelijke inzamelplicht voor huishoudelijke afvalstoffen geldt. In deze bepaling ligt het in het belastingrecht bekende profijtbeginsel besloten: alleen aan diegenen die profijt hebben van de uitvoering van de inzamelplicht door een gemeente, mag een heffing worden opgelegd.

3. Op grond van artikel 149 van de Gemeentewet kunnen gemeenten de mogelijkheid tot het invoeren van een afvalstoffenheffing uitwerken in een gemeentelijke verordening. Hiervan heeft de gemeente Rijswijk gebruik gemaakt, namelijk door vaststelling van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Rijswijk houdende regels omtrent de heffing en invordering van afvalstoffenheffing 2019 en een separate verordening voor 2020. Artikel 3 van de verordening bepaalt dat de afvalstoffenheffing wordt geheven van degene die, naar de omstandigheden beoordeeld, gebruikmaakt van een perceel waarvoor deze inzamelplicht geldt.

4. Niet ter discussie stond dat de inwoner gebruikmaakt van een perceel waarvoor de gemeentelijke inzamelplicht geldt. De heffingsambtenaar had de inwoner daarom in lijn met artikel 3 van de verordening een aanslag afvalstoffenheffing opgelegd. Er was door de gemeente geen gebruik gemaakt van de zogenoemde hardheidsclausule: de in het belastingrecht bestaande mogelijkheid om ondanks dat uit de belastingregels duidelijk volgt dat een belasting moet worden geheven, de belasting toch niet te heffen omdat heffing in een specifieke situatie een onbedoeld gevolg heeft.

5. In dit hoger beroep stond daarom enkel nog de vraag centraal of de gemeente heeft voldaan aan haar inzamelplicht. De inwoner betoogde dat dit niet het geval was, omdat de gemeente geen mogelijkheid bood om de huishoudelijke afvalstoffen in de nabijheid van de woning, en aldus binnen redelijke afstand tot de woning, aan te bieden. De heffingsambtenaar betoogde dat de gemeente wel aan haar inzamelplicht had voldaan, omdat de inwoner van de gemeente de Avalex-afvalpas had gekregen. De heffingsambtenaar had zich echter – ondanks aandringen van de inwoner én de rechtbank – niet verdiept in de concrete situatie ter plaatse van de woning van de inwoner. Zelfs tijdens de zitting in hoger beroep was de heffingsambtenaar nog altijd niet op de hoogte van de afstand tussen de woning en de dichtstbijzijnde orac. Het hof heeft in deze zaak zelf moeten vaststellen dat de dichtstbijzijnde orac zich op maar liefst 850 meter van de woning bevond. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Hoge Raad (ECLI:NL:HR:2009:BH4084), waarin een afstand van 600 meter te ver weg werd bevonden, oordeelt het hof daarom dat de gemeente niet aan haar inzamelplicht heeft voldaan.

6. Een afstand van 850 meter is, ook in vergelijking tot de aanpak in omringende gemeenten, wel erg gortig. De gemeente Rijswijk geeft, in ieder geval ten dele, invulling aan haar inzamelplicht door nabij percelen de gelegenheid te bieden tot inzameling (artikel 10.26, eerste lid, aanheft en onder a van de Wet milieubeheer). Dat 850 meter in een dichtbevolkte gemeente als ‘nabij’ te kwalificeren is, ligt niet voor de hand. Omringende gemeenten hebben veelal een streefafstand neergelegd in beleid om nadere invulling te geven aan het begrip ‘nabij’. Zo hanteert de gemeente Nootdorp een loopafstand van circa 250 meter vanaf de meest gunstige erfgrens en de gemeente Den Haag een streefafstand van 125 meter. Een afstand van 850 meter is in dat licht buitensporig te noemen.

7. Nu was de situatie van de inwoner van Rijswijk wel enigszins uitzonderlijk: hij bewoonde immers met zijn partner de enige woning in een gebied met verder enkel kantoorpanden. De inzamelplicht van de gemeente gold daarom in dat gebied enkel voor die ene woning. In die specifieke situatie zou een wat grotere afstand tot de dichtstbijzijnde orac mogelijk wel acceptabel zijn geweest (hoewel 850 meter ook in dat geval moeilijk als 'nabij' kan worden gekwalificeerd), als de gemeente en de heffingsambtenaar daarvoor een goede onderbouwing hadden aangeleverd. Nu de heffingsambtenaar zich helemaal niet in de omstandigheden van het geval had verdiept, ging die vlieger in dit hoger beroep in ieder geval niet op.