Salderen bij parkeren

In omgevingsrechtelijke zaken bestaat veelal discussie over de vraag of in de benodigde parkeerbehoefte wordt voorzien. Zo ook in bovengenoemde uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021. In deze annotatie ga ik in op de vraag wanneer de mogelijkheid tot salderen bestaat, dus in welke gevallen een bestaand tekort aan parkeerplaatsen in mindering kan worden gebracht op de parkeerbehoefte van het bouwplan. Daarnaast sta ik kort stil bij het hanteren van CROW-normen met een bandbreedte en de vraag of het realiseren van parkeerplaatsen in strijd met de bestemming is.

Casus

Het college van burgemeester en wethouders van Cranendock had geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een supermarkt met woning. Volgens het college werd onder meer niet voldaan aan de geldende parkeernormen. In dit verband had het college opgemerkt dat het bestaande parkeertekort te onduidelijk was om te kunnen salderen. Daarnaast was het realiseren van de parkeerplaatsen ten behoeve van de supermarkt binnen de bestemming ‘Wonen’, zonder de functieaanduiding ‘detailhandel’, naar de mening van het college in strijd met de bestemming.

CROW-normen

In de betreffende planregels was opgenomen dat bij het berekenen van de parkeerbehoefte de parkeernormen uit de CROW-publicatie 317 (kencijfers parkeren en verkeersgeneratie, oktober 2012) in acht diende te worden genomen. Deze parkeernormen geven voor een supermarkt een bandbreedte aan van tussen de 6,5 en 8,5 parkeerplaatsen per 100 m² bedrijfsvloeroppervlakte (bvo).

De Afdeling overweegt conform haar vaste jurisprudentie dat in het geval de CROW-publicatie 317 voorziet in een bandbreedte, een nadere beslissing van het college over de toe te passen parkeernorm in het concrete geval noodzakelijk is. Zoals de Afdeling ook in de uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2851) heeft overwogen, dient het college bij de beoordeling van de aanvraag – op basis van het bouwplan en met inachtneming van de betreffende planregel, zo nodig aan de hand van beleidsregels – gemotiveerd te bepalen welke parkeernorm moet worden toegepast. Het college is derhalve niet gehouden de minimumparkeernorm te hanteren. Een dergelijke planregel is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met de rechtszekerheid of met artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).

In de onderhavige casus had het college de gemiddelde parkeernorm van 7,5 parkeerplaatsen per 100 m² bvo gehanteerd. Daarbij heeft het college verwezen naar het Gemeentelijk verkeers- en vervoersplan 2016, waarin staat dat de parkeereis wordt bepaald aan de hand van de gemiddelde kencijferbenadering volgens het CROW. Daarnaast had het college gemotiveerd dat de buiten het centrum nabij de Belgische grens geplande supermarkt door bezoekers veelal met de auto zal worden bezocht. Gelet hierop kon de minimale parkeernorm volgens het college niet worden gehanteerd, te meer nu ter plaatse al een hoge parkeerdruk aanwezig was. Zowel de rechtbank als de Afdeling hebben het college hierin gevolgd.

Salderen

Ten aanzien van het salderen heeft de Afdeling overwogen dat bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat alleen rekening moet worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de al bestaande parkeerbehoefte van het bestaande pand. Leegstand van dat pand gedurende een periode is daarbij niet relevant. Wel moet de bestaande parkeerbehoefte in zekere mate objectief kunnen worden vastgesteld.

In de onderhavige casus stond op het perceel een kringloopwinkel. Naar de mening van het college was het bestaande parkeertekort te onduidelijk om te kunnen salderen. Hiertoe had het college aangevoerd dat het bestaande parkeertekort in het verleden niet door middel van de verlening van vergunningen objectief was vastgesteld.

Zoals de Afdeling ook in de uitspraak van 11 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2755) heeft overwogen, hoeft bij de voorwaarde dat de bestaande parkeerbehoefte in zeker mate objectief moet kunnen worden vastgesteld niet alleen rekening te worden gehouden met een vergunde situatie. Ook op basis van andere feiten en omstandigheden kan een zekere mate van objectieve vaststelling mogelijk zijn.

In de onderhavige casus had de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht, op basis van het door het college vermelde bedrijfsvloeroppervlakte van de kringloopwinkel en de hiervoor geldende parkeernorm, de parkeerbehoefte van de kringloopwinkel vastgesteld op 46 parkeerplaatsen. Er waren 18 parkeerplaatsen aanwezig, zodat sprake was van een bestaand tekort van 28. Dit bestaande parkeertekort moest buiten beschouwing blijven en kon derhalve op de parkeerbehoefte van de supermarkt in mindering worden gebracht. De Afdeling heeft het college derhalve niet gevolgd in zijn standpunt dat het bestaande parkeertekort te onduidelijk was om te kunnen salderen.

Ook in de tussenuitspraak van de Afdeling van 7 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV8044) was de vraag aan de orde of sprake was van een bestaand parkeertekort. Het betrof de vergunningverlening voor de bouw van een moskee in een te slopen voormalige fabriekshal. Deze fabriekshal werd tot medio 2006 reeds gebruikt als moskee. Het college had zich op het standpunt gesteld dat alleen behoefde te worden voorzien in de toename van de bestaande parkeerbehoefte. De Afdeling oordeelde evenwel dat voor verrekening van de parkeerbehoefte van de tot medio 2006 als moskee gebruikte fabriekshal met die van het bouwplan geen plaats is. Naar het oordeel van de Afdeling had geen objectieve vaststelling van de bestaande parkeerbehoefte plaatsgevonden, nu partijen van mening verschilden over welk oppervlakte van de fabriekshal als moskee werd gebruikt en door hoeveel personen deze oppervlakte werd gebruikt. De omvang van de gebedsruimte in de voormalige fabriekshal was ook nooit geïnventariseerd. Daarnaast was tegen het gebruik van de voormalige fabriekshal als moskee handhavend opgetreden, omdat sprake was van een brandonveilige situatie, waarna dit gebruik reeds in 2006 was beëindigd. Nu onduidelijkheid bestond over de parkeerbehoefte vanwege het gebruik van de fabriekshal als moskee en dit gebruik voorts sinds medio 2006 was beëindigd, kon naar het oordeel van de Afdeling niet van vervangende nieuwbouw worden gesproken. In de einduitspraak van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5126) is deze overweging uit de tussenuitspraak herhaald.

Op basis van deze uitspraak is geruime tijd gedacht dat leegstand van het pand gedurende een zekere periode wel relevant is voor de vraag of sprake is van vervangende nieuwbouw. In de uitspraak van 15 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1574) heeft de Afdeling echter expliciet overwogen dat uit deze uitspraak van 5 december 2012 niet volgt dat geen parkeerbehoefte kan worden toegekend aan een gebouw dat al een tijd leegstaat. Dit wordt bevestigd in de onderhavige uitspraak van 6 oktober 2021.

In voornoemde uitspraak van 15 mei 2019 overweegt de Afdeling voorts dat in de bouwverordening niet was bepaald dat verrekening tussen de nieuwe en de oude situatie in deze situatie niet mogelijk was. Zoals bekend hebben stedenbouwkundige bepalingen uit de bouwverordening per 29 november 2014 hun gelding verloren en wordt de verplichting om in de benodigde parkeerbehoefte te voorzien sindsdien in het bestemmingsplan geregeld, waarbij kan worden verwezen naar (dynamisch) parkeerbeleid. Voornoemde overweging van de Afdeling lijkt erop te duiden dat het mogelijk is om in het bestemmingsplan en/of parkeerbeleid de mogelijkheid van verrekening uit te sluiten, bijvoorbeeld bij langdurige leegstand. Mocht dit niet zijn uitgesloten, dan blijft de hoofdregel gelden dat leegstand gedurende een periode niet relevant is voor de vraag of gesaldeerd kan worden.

Daarnaast is in het kader van salderen van belang of op eigen terrein in de bestaande parkeerbehoefte wordt voorzien. In de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2924) heeft de Afdeling overwogen dat ter bepaling van het bestaande tekort aan parkeerplaatsen het aantal parkeerplaatsen in acht dient te worden genomen dat objectief bezien, en met inachtneming van de afmetingen uit de bouwverordening zoals die golden ten tijde van de oorspronkelijke situatie, op het eigen terrein kon worden gerealiseerd. In de uitspraak van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2005) heeft de Afdeling overwogen dat hieruit volgt dat geen rekening behoeft te worden gehouden met de mogelijkheid van de aanleg van extra parkeerplaatsen op gronden die als tuin werden gebruikt. In een andere uitspraak van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1995) was naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat het betreffende terrein niet als parkeerterrein bij de bestaande winkel werd gebruikt en dat in de bestaande parkeerbehoefte volledig moest worden voorzien in de openbare ruimte. Dit betekende dat bij de beoordeling van de parkeerbehoefte van het betreffende bouwplan de gehele bestaande parkeerbehoefte als bestaand tekort buiten beschouwing mocht blijven.

Bestemming

Tot slot bestond in de uitspraak van 6 oktober 2021 verschil van mening over de vraag of de parkeerplaatsen pasten binnen de bestemming. Volgens de planregels waren de als ‘Wonen’ bestemde gronden bestemd voor ‘wonen’ en ter plaatse van de functieaanduiding ‘detailhandel’ voor detailhandel. De bij de supermarkt behorende parkeerplaatsen waren niet binnen laatstgenoemde functieduiding gelegen. Gelet hierop was het college van mening dat de parkeerplaatsen in strijd met de bestemming waren. Temeer nu de ruimtelijke uitstraling van parkeren ten behoeve van een supermarkt wezenlijk verschilt van parkeren ten behoeve van een woonbestemming.

De Afdeling overweegt dat uitsluitend de redactie en de systematiek van de planregel moet worden betrokken bij het oordeel of daarin al dan niet onderscheid wordt gemaakt tussen het parkeren ten behoeve van de hoofdbestemming en ten behoeve van de gebruiksfunctie volgens de functieaanduidingen. De vraag of de aard van de gebruiksfunctie in meer of mindere mate passend is bij de woonbestemming, is hierbij niet relevant. In de betreffende casus was in de planregels geen onderscheid gemaakt tussen het parkeren ten behoeve van het wonen en parkeren ten behoeve van detailhandel, zodat de bij de supermarkt behorende parkeerplaatsen ook waren toegestaan buiten de functieaanduiding ‘detailhandel’.

Conclusie

Het is niet in strijd met de rechtszekerheid om in een planregel te verwijzen naar CROW-normen met een bandbreedte. Wel is dan in het concrete geval een nadere beslissing van het college vereist over de toe te passen parkeernorm. Voorts moet met de bestaande parkeerbehoefte rekening worden gehouden indien deze in zekere mate objectief kan worden vastgesteld. Leegstand van het pand gedurende een zekere periode is daarbij niet relevant. Wel lijkt het mogelijk om in het bestemmingsplan en/of parkeerbeleid de mogelijkheid van verrekening bij bijvoorbeeld langdurige leegstand uit te sluiten. Daarnaast is in het kader van salderen van belang of op eigen terrein in de bestaande parkeerbehoefte werd voorzien. Tot slot is voor de vraag of parkeerplaatsen al dan niet in strijd zijn met de bestemming uitsluitend de redactie en de systematiek van de planregel bepalend.