LPG-station (Tamoil) Purmerend: over het relativiteitsbeginsel, het evidentiecriterium en het Europese doeltreffendheidsbeginsel

1. In dit arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, en de daaraan ten grondslag liggende verwijzingsuitspraak van de Afdeling, komen verschillende onderwerpen aan de orde die voor de bestuursprocesrechtelijke praktijk interessant zijn. Ik concentreer mij op twee daarvan. Ten eerste werd in de verwijzingsuitspraak reeds ingegaan op de toepassing van het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste, indien een beroep wordt gedaan op de schending van de algemene rechtsnorm dat in een vergunning geen voorschriften mogen worden opgenomen waarvan de naleving niet kan worden afgedwongen door het bevoegd gezag. Daarnaast staat de vraag centraal of in een nationaal rechtssysteem mag worden uitgaan van de rechtmatigheid van onaantastbaar geworden vergunningvoorschriften, indien deze in strijd zijn met het Europese recht. Hierbij komt het in het bijzonder aan op de vraag hoe het nationale evidentiecriterium (waarover hierna meer) zich verhoudt tot het Europese doeltreffendheidsbeginsel.

2. Allereerst kort de verwijzingsuitspraak, die aanleiding heeft gegeven tot het arrest (ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260) en daarom enkele woorden over de achtergrond van de zaak. In de kern komt de zaak – voor zover hier relevant – inhoudelijk neer op het volgende. Een omwonende klaagt bij de bestuursrechter dat in een vergunning (voor een LPG-station) opgenomen voorschriften in strijd zijn met het Europese recht (specifiek: artikel 5, eerste lid, van richtlijn 2008/68) en daarom niet handhaafbaar zijn. De voorschriften in kwestie hadden betrekking op de hittewerende bekleding en het gebruik van de verbeterde vulslang en waren mede gesteld ten behoeve van de veiligheid van de leefomgeving van de omwonende. De omwonende stelt echter dat de voorschriften een wassen neus zullen blijken te zijn, omdat er gelet op de geharmoniseerde regels op dit terrein, geen ruimte was om dergelijke nationale voorschriften te stellen. Hierdoor (wegens de strijdigheid met het Europese recht), zouden de voorschriften, indien deze niet zouden worden nageleefd, in een handhavingsprocedure niet kunnen worden afgedwongen.

3. In de conclusie van staatsraad advocaat-generaal, mr. R.J.G.M. Widdershoven, van 22 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3557), werd over deze klacht geconcludeerd dat deze hoe dan ook geen doel kon treffen omdat niet voldaan zou zijn aan het relativiteitsvereiste, neergelegd in artikel 8:69a van de Awb. Op grond van dit vereiste kan de bestuursrechter een besluit niet vernietigen omdat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. In de ogen van de staatsraad advocaat-generaal moest de beroepsgrond van de omwonende zo worden uitgelegd, dat deze zich beriep op een ‘contrair belang’, waarbij het beroepsrecht wordt ontleend aan het belang van het behoud van een goed milieu (te weten: de veiligheid in haar naaste woon- en leefomgeving), maar daarbij een beroep deed op EU-regels die aan de toepassing van de strengere nationale eisen in de weg zouden staan.

4. De Raad van State heeft deze conclusie in de verwijzingsuitspraak verworpen, omdat het bij de toepassing van het relativiteitsvereiste niet gaat om de vraag of de omwonende er uiteindelijk wel of niet op vooruitgaat als het besluit wordt vernietigd wegens schendig van de norm dat een voorschrift wel handhaafbaar moet zijn. Dat is een kwestie van procesbelang en is van belang voor de vraag of het beroep ontvankelijk is. Dat sprake is van voldoende procesbelang staat volgens de Afdeling niet ter discussie, omdat de omwonende met de vernietiging van de bestreden voorschiften mogelijk eerder kan afdwingen dat de vergunning geheel wordt ingetrokken (omdat er geen goede mogelijkheden zijn om de veiligheid op het gewenste niveau te waarborgen).

5. Met het betoog beriep de omwonende zich volgens de Raad van State op de rechtsnorm dat in een vergunning geen voorschriften mogen worden opgenomen waarvan de naleving niet kan worden afgedwongen door het bevoegd gezag. Daarmee kwam de omwonende volgens de Afdeling op voor haar veiligheidsbelang en moet zij zich kunnen beroepen op de norm dat vergunningvoorschriften, die strekken tot bescherming van haar veiligheidsbelang, handhaafbaar moeten zijn. Het relativiteitsvereiste staat er volgens de Raad van State derhalve op zichzelf niet aan in de weg dat de hier aan de orde zijnde voorschriften worden vernietigd. Ik begrijp de overwegingen van de Afdeling zo, dat een beroep op voornoemde rechtsnorm niet afstuit op het relativiteitsvereiste, indien het voorschrift waarvan de handhaafbaarheid ter discussie wordt gesteld, beoogt (mede) de belangen te beschermen van degene die bestrijdt dat het voorschrift handhaafbaar is. Voor toewijzing van het beroep moet de handhaafbaarheid dan vervolgens wel ter discussie staan.

6. Om die reden heeft de Afdeling zich tot het Hof van Justitie van de Europese Unie gewend met – samengevat – allereerst de vraag of de voorschriften inderdaad in strijd zijn met het EU-recht. Het antwoord daarop is bevestigend voor zover het gaat om het voorschrift inzake de hittewerende kleding. Dit is niet heel verrassend, gelet op de betrokken bepaling in kwestie. Aangezien ik mij hier wil beperken tot de formele aspecten, verwijs ik gemakshalve naar de overwegingen daaromtrent in het arrest (ro. 33 t/m 57).

7. Het bevestigende antwoord op de eerste prejudiciële vraag leidt naar Nederlands recht echter op zichzelf nog niet tot vernietiging van het vergunningvoorschrift over de hittewerende bekleding. Hiervoor is immers ook vereist dat dit voorschrift vanwege de strijdigheid met het Europese recht in de toekomst niet kan worden gehandhaafd, ook als het in rechte onaantastbaar zou worden. Daarvoor moet worden beredeneerd of het voorschrift stand zal houden in een eventuele handhavingsprocedure wegens niet-naleving ervan tegen de drijver van het LPG-station.

8. Als uitgangspunt geldt dat een vergunning en de daaraan verbonden voorschriften in rechte onaantastbaar zijn indien deze onherroepelijk zijn geworden. Dit kan het geval zijn als tegen een vergunning geen rechtsmiddelen worden aangewend of als niet met succes is opgekomen tegen de vergunning. De vergunning en daaraan verbonden voorschriften hebben dan formele rechtskracht en kunnen ook in beginsel worden gehandhaafd. Op dit uitgangspunt zijn wel uitzonderingen. Het nationale recht sluit niet uit dat een in rechte onaantastbaar geworden vergunningvoorschrift alsnog niet handhaafbaar blijkt te zijn wegens strijd met het recht. Daartoe is vereist dat evident is dat het vergunningvoorschrift niet gesteld had mogen worden. Dit zogenoemde ‘evidentiecriterium’ houdt in dat er bij voorbaat, zonder dat daartoe nader onderzoek is vereist, dan wel slechts na summier onderzoek, geen twijfel over bestaat dat het desbetreffende vergunningvoorschrift niet gesteld had mogen worden. Dat de lat zo hoog wordt gelegd dient de rechtszekerheid. Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 13 januari 2004, zaak C-453/00, Kühne & Heitz, ECLI:EU:C:2004:17, overwogen dat de rechtszekerheid tot de in het gemeenschapsrecht erkende algemene beginselen behoort en dat de omstandigheid dat een besluit van een bestuursorgaan definitief wordt na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen, bijdraagt aan de rechtszekerheid. In het arrest van 19 september 2006, zaken C-392/04 en C-422/04, i-21 & Arcor, ECLI:EU:C:2006:586, heeft het Hof van Justitie overwogen dat ‘de inachtneming van het rechtszekerheidsbeginsel voorkomt dat bestuurshandelingen die rechtsgevolgen teweegbrengen, onbeperkt in het geding kunnen worden gebracht’. Over de gevolgen van het gezag van gewijsde heeft het Hof van Justitie in het arrest van 30 september 2003, C-224/01, Köbler, ECLI:EU:C:2003:513, overwogen dat het van belang is dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of na afloop van de voor deze beroepen voorziene termijnen, niet meer opnieuw in geding kunnen worden gebracht, teneinde zowel de stabiliteit van het recht en van de rechtsbetrekkingen, als een goede rechtspleging te garanderen.

9. Hoewel enerzijds grote betekenis toekomt aan de rechtszekerheid, kan anderzijds de effectieve werking van het Unierecht worden belemmerd indien vergunningvoorschriften die evident in strijd zijn met Unierecht, toch worden gehandhaafd omdat zij rechtens onaantastbaar zijn geworden. Dit is het doeltreffendheidsbeginsel. Het Hof van Justitie heeft eerder geoordeeld dat er redenen kunnen zijn om een uit een besluit voortvloeiende verplichting, wegens onverenigbaarheid met Unierecht, bij de beoordeling van een sanctiebesluit buiten toepassing te laten (arresten van 29 april 1999, C-224/97, Ciola, ECLI:EU:C:1999:212 en 6 april 2004, C-274/04, Man Sugar, ECLI:EU:C:2006:233). Hierbij rees wel de vraag of en in hoeverre het feit dat het ging om sanctiebesluiten van betekenis is. De tweede (en derde) vraag die aan het Hof van Justitie is gesteld is daarom kort gezegd of het evidentiecriterium, zoals we dat in Nederland kennen, gelet op het doeltreffendheidsbeginsel niet te streng is en of hierbij nog relevant is of het gaat om een reparatoire sanctie (remedy), dan wel een bestraffende sanctie (criminal charge).

10. Het antwoord van het Hof van Justitie is dat het evidentiecriterium in principe toelaatbaar is, omdat het ertoe strekt een juist evenwicht te vinden tussen het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht. Wel wijst het Hof van Justitie erop dat die doelstelling (die balans) daadwerkelijk wordt bereikt. Om die reden mag het criterium niet zodanig restrictief worden toegepast dat de voorwaarde van kennelijke strijdigheid met het Unierecht tot gevolg heeft dat de mogelijkheid voor een rechtzoekende om de daadwerkelijke nietigverklaring van het betreffende voorschrift te verkrijgen in feite louter fictief wordt. Het Hof van Justitie benadert dit vanuit het perspectief van de omwonende. Verder oordeelt het Hof van Justitie dat de door de Raad van State genoemde arresten van 29 april 1999, Ciola (C-224/97, ECLI:EU:C:1999:212), en 6 april 2006, ED & F Man Sugar (C-274/04, ECLI:EU:C:2006:233). Deze twee arresten zijn volgens het Hof van Justitie immers gewezen in een andere context dan die welke ten grondslag ligt aan het hoofdgeding, zodat de daaruit voortvloeiende lijn in de rechtspraak irrelevant is voor de onderhavige zaak.

11. Hoewel het arrest duidelijk maakt dat de toepassing van het evidentiecriterium toelaatbaar is en verenigbaar met het doeltreffendheidsbeginsel, is op basis van het arrest nog niet gemakkelijk te voorspellen wat de uitkomst zal zijn in dit concrete geval. Het arrest zegt daar begrijpelijkerwijs niets finaals over, dat is nu aan de Raad van State om te bepalen. Enerzijds zou kunnen worden gezegd dat het gelet op het verloop van de zaak niet ‘manifest’ is (geweest) dat het voorschrift inzake de hittewerende kleding niet toelaatbaar is. Anderzijds maakt deze zaak ook duidelijk hoe ingewikkeld dat inroepen van Europese regels kan zijn en kun je je ook afvragen of het voor een rechtzoekende niet in feite louter fictief wordt om het voorschrift vernietigd te krijgen. Overigens geeft het Hof van Justite in overweging 79 nog wel een kleine aanwijzing voor de uitkomst, door te overwegen dat de verwijzende rechter rekening zou kunnen houden met het feit dat de Nederlandse autoriteiten er eerder de voorkeur aan hebben gegeven het in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorschrift niet bij of krachtens algemeen verbindend voorschrift verplicht te stellen, omdat zij van mening waren dat een dergelijk voorschrift mogelijkerwijs in strijd was met het Europese recht. Met andere woorden: er waren eerder al twijfels. Dit is, zo lees ik dat, een aanwijzing dat het wel duidelijk was. Daarentegen is iets dat ‘mogelijkerwijs’ zo is, juist niet evident. Het woord is aan de Afdeling.