Gekoppelde sanering bij reconstructie van een weg

Annotatie bij ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:600.

In de uitspraak van de Afdeling over een saneringsprogramma van de gemeente Pijnacker-Nootdorp komt een aantal aspecten met betrekking tot gekoppelde sanering aan de orde. Alle aanleiding dus om deze punten nog eens op een rijtje te zetten en toe te lichten.

Casus

De gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft een bestemmingsplan vastgesteld voor een nieuwbouwwijk en vanwege de ontsluiting van die nieuwe wijk is er ook sprake van reconstructie van een reeds aanwezige weg. Binnen het te reconstrueren deel van deze weg staan woningen die in het verleden al een hoge geluidbelasting ondervonden: zogenoemde saneringswoningen. De gemeente heeft in verband met de reconstructie, een saneringsprogramma opgesteld om de geluidbelasting vanwege wegverkeer op de gevels van de te saneren woningen zoveel mogelijk te beperken. Het saneringsprogramma voorziet in een bronmaatregel. De staatssecretaris heeft de bronmaatregel uit het saneringsplan vastgesteld en heeft voor de (sanerings)woning van appellant hogere waarden vastgesteld.

Appellant betoogt dat de reconstructie de basis is voor het vaststellen van de hogere waarden, en niet de sanering. Verder is appellant van mening dat ook de saneringswoningen buiten het projectgebied in het saneringsplan betrokken hadden moeten worden. Over de maatregelafweging in het saneringsplan stelt appellant dat het verlagen van de maximumsnelheid naar 30 km per uur ook als geluidbeperkende maatregel onderzocht had moeten worden. Op andere wegen is deze snelheidsbeperking namelijk ook ingesteld.

Wettelijke basis

De regeling van de Wet geluidhinder (Wgh) inzake reconstructies ingevolge artikel 98, eerste lid van de Wgh, is niet van toepassing op woningen als bedoeld in artikel 89 van de Wgh, die door het college zijn gemeld bij de staatssecretaris als zijnde woningen die voor sanering in aanmerking komen.

Bij wijzigingen van een aanwezige weg moet eerst worden vastgesteld of sprake is van een reconstructie in de zin van de Wgh (art. 1 Wgh). Als er sprake is van reconstructie, dan is hoofdstuk VI (Zones langs wegen), afdeling 4 (Reconstructies) van de Wgh van toepassing (art. 98-101 Wgh). Als langs het te wijzigen deel van de weg behalve reconstructie ook saneringswoningen (bestaande woningen met een hoge geluidbelasting) aanwezig zijn, dan moet de saneringsopgave langs het reconstructiewegvak tegelijk met de aanpassing van de weg worden afgehandeld: een gekoppelde sanering. Op grond van artikel 98, eerste lid van de Wgh, is voor de saneringswoningen daarbij afdeling 3 (Bestaande situaties) van toepassing (art. 87j-90 Wgh). Bij gekoppelde sanering is de reconstructie in de zin van de Wgh dus weliswaar de aanleiding om de sanering uit te voeren, maar is de reconstructie voor de saneringswoningen niet de grondslag van het besluit om hogere waarden vast te stellen.

Aangezien appellant niet bestrijdt dat zijn woning een saneringswoning als bedoeld in artikel 89 Wgh is, oordeelt de Afdeling dan ook dat bij het bestreden besluit terecht toepassing is gegeven aan de regeling van de Wgh inzake bestaande situaties.

Afbakening projectgebied

De in aanmerking genomen saneringswoningen zijn in het saneringsprogramma bepaald aan de hand van het projectgebied, dat gerelateerd is aan de reconstructie. Bij een reconstructie wordt het projectgebied – of het onderzoeksgebied – afgebakend op basis van de begrenzing van de wijziging op of aan de weg. In de Wgh is de definitie van die begrenzing niet duidelijk gedefinieerd. Rijkswaterstaat hanteert als wegbeheerder daarom een beleidsregel waarin een verlenging van het projectgebied aan weerszijden met 1/3 van de zonebreedte is voorgeschreven. Sommige andere wegbeheerders volgen deze RWS-beleidsregel. Voor de saneringswoningen binnen het projectgebied moet een saneringsprogramma worden opgesteld.

De Afdeling stelt dus ook dat het college in het saneringsprogramma mocht uitgaan van (uitsluitend) de saneringswoningen binnen het onderzoeksgebied. Appellant heeft namelijk geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor het oordeel dat ook saneringswoningen buiten het projectgebied meegenomen hadden moeten worden.

Hoewel niet wettelijk voorgeschreven, kan er toch wel degelijk aanleiding zijn om bij een gekoppelde sanering ook de saneringswoningen die buiten het onderzoeksgebied liggen, in het saneringsprogramma te betrekken. Hieronder geef ik daarvan twee voorbeelden.

Als er sprake is van een reconstructiesituatie, dan moet ook het zogenoemde uitstralingseffect worden onderzocht (art. 99, lid 2 Wgh). Dit uitstralingseffect heeft betrekking op wegen of wegvakken die aansluiten op het weggedeelte dat wordt gewijzigd, maar zelf niet worden gewijzigd. Hoewel het effect van de uitstraling moet worden beoordeeld, is het treffen van maatregelen wettelijk niet verplicht en kan voor woningen in het uitstralingsgebied geen hogere waarde worden vastgesteld. Het is in die situatie te overwegen om ook de saneringswoningen die in het uitstralingsgebied liggen (en dus buiten het projectgebied voor reconstructie), in het saneringsprogramma mee te nemen.

Ook is het te overwegen om saneringswoningen in het saneringsprogramma mee te nemen die buiten het projectgebied zijn gelegen, maar die door hun ligging (bijvoorbeeld verderop aan de weg) wel beïnvloed worden door de wijziging en werkzaamheden aan de weg. Op die manier kunnen de eventuele geluidmaatregelen op elkaar worden afgestemd, waardoor de kosten kunnen worden beperkt. Bovendien ondervinden het verkeer en de omwonenden dan maar éénmaal overlast van werkzaamheden.

Maatregelen

In geval van een reconstructie in de zin van de Wgh en bij gekoppelde sanering is onderzoek noodzakelijk naar mogelijke maatregelen om de geluidbelasting zoveel mogelijk te verlagen tot de startwaarde. Maatregelen die stuiten op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, landschappelijke of financiële aard, hoeven daarbij niet getroffen te worden. In geval van een saneringssituatie worden de te treffen maatregelen vastgelegd in een saneringsprogramma.

De geluidbelasting in het maatgevende jaar wordt in beginsel bepaald zonder het treffen van maatregelen (zoals een stiller wegdek of een snelheidsverlaging). Als een maatregel echter onderdeel is van het project (de fysieke wijziging op of aan de weg), dan mag bij de geluidbelasting in het maatgevende jaar wél rekening worden gehouden met het effect van deze maatregel (zie uitspraak ECLI:NL:RVS:2017:1563, r.o. 9.2). De aanleiding om een maatregel te treffen, heeft dus invloed op de uitkomst of sprake is van reconstructie. In geval van reconstructie moet binnen het project de gekoppelde sanering en een maatregelonderzoek uitgevoerd worden. Als echter een projectgebonden maatregel getroffen wordt, en daardoor geen reconstructie optreedt, dan is er geen wettelijke aanleiding om de saneringswoningen in het project te betrekken en aanvullend maatregelonderzoek te doen.

Uit het systeem van de wet, in het bijzonder de opbouw en bewoordingen van de artikelen 89 en 90 van de Wgh en de artikelen 3.7 en 3.8 van het Besluit geluidhinder (Bgh), leidt de Afdeling af dat de staatssecretaris bij de vaststelling van maatregelen die strekken tot het terugbrengen van de geluidbelasting tot de voorkeursgrenswaarde (art. 90, lid 2 Wgh), is gebonden aan het aan hem door het college voorgelegde saneringsprogramma. Dit brengt met zich dat de staatssecretaris niet bevoegd is zelf alternatieve maatregelen vast te stellen. Evenwel laat dit onverlet dat de staatssecretaris het ingediende saneringsprogramma moet beoordelen en, wanneer hij niet kan instemmen met het saneringsprogramma of onderdelen hiervan, aanleiding moet zien het saneringsprogramma bij de indiener terug te leggen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4034).

De Afdeling is in dit geval van oordeel dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat de betreffende weg een gebiedsontsluitingsweg is die zich naar aard en omvang en qua verkeersintensiteit niet leent voor een snelheidsregime van 30 km per uur. De maatregel van een snelheidsverlaging stuit daarom terecht op bezwaren van verkeerskundige aard (art. 3.7, lid 2 Bgh).

Het feit dat op omliggende wegen een snelheid van 30 km per uur geldt, is geen reden om tot een ander oordeel te komen. De op die wegen ingestelde snelheidsverlaging is namelijk geen maatregel geweest om de geluidbelasting te verlagen, maar om de verkeersveiligheid te bevorderen.

Uit deze casus blijkt weer dat bij een reconstructie van een weg goed moet worden nagegaan bij welke woningen in het projectgebied sprake is van niet-afgehandelde sanering. Het staat de gemeente dan vrij om bij gekoppelde sanering in het saneringsplan ook saneringswoningen mee te nemen die buiten het onderzoeksgebied voor reconstructie liggen. Behalve de genoemde voordelen, blijft het de wettelijke taak van het college om uiteindelijk alle saneringsgevallen binnen de gemeente af te handelen.