Annotatie

Artikel 5.9 Wm ziet op de zogenoemde plandrempelplannen. Deze plannen zijn bedoeld om aan een in de toekomst van kracht wordende luchtkwaliteitsgrenswaarde te voldoen. Deze plandrempelwaarden zijn opgenomen in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer. Als een plandrempelwaarde wordt overschreden, moeten burgemeester en wethouders een plan vaststellen waarin zij aangeven op welke wijze en door middel van welke maatregelen binnen de voor die waarde gestelde termijn aan de plandrempelwaarde zal worden voldaan. B en W zijn op grond van artikel 5.9 lid 1 Wm tevens verplicht zorg te dragen voor de uitvoering van het plan. Het Actieplan van de gemeente Velsen richt zich onder meer op het voorkomen van overschrijding van de plandrempel voor stikstofdioxide. De maatregelen die worden genoemd, zijn verbetering doorstroming verkeer Havenroute, verbetering doorstroming verkeer richting industrieterrein IJmond, stimulering fietsgebruik en een schoner eigen wagenpark. In de ogen van een lokale belangenvereniging zijn deze maatregelen niet concreet genoeg en de vereniging stelt dan ook beroep in bij de Afdeling. De Afdeling oordeelt evenwel dat het plan geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb is en verklaart zichzelf onbevoegd. Hiervoor worden de volgende redenen gegeven (r.o. 2.4.3):

• de verplichtingen van artikel 5.9 Wm treden van rechtswege in, dus de constatering in het plan dat er wat betreft stikstofdioxide geen overschrijdingen van de plandrempel meer zijn, is niet gericht op rechtsgevolg;
• het plan behoeft nog nadere uitvoering door het daadwerkelijk aanwenden van bevoegdheden tot het treffen van de aangekondigde maatregelen;
• het plan is niet (mede) vastgesteld naar aanleiding van een verzoek van de vereniging of een andere belanghebbenden, zodat artikel 1:3 lid 2 Awb (afwijzing van een aanvraag) geen toepassing vindt.

Gelet op de aard van de maatregelen die het Actieplan bevat, is dit oordeel begrijpelijk. En ook bij meer concrete maatregelen zal vaak nog nadere besluitvorming noodzakelijk zijn, in welk kader dan rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstaat. Consequentie is wel dat de voorgestelde maatregelen niet in hun onderlinge samenhang kunnen worden beoordeeld, althans niet door de bestuursrechter. Uit de Europese jurisprudentie blijkt dat justitiabelen de toereikendheid van de voorgestelde maatregelen ter beoordeling aan een nationale rechter moeten kunnen voorleggen,

HvJ EG 25 juli 2008, C-237/07, AB 2008, 283 m.nt. Ch.W. Backes.

wat impliceert dat ook het geheel aan maatregelen moet kunnen worden getoetst. Maar die toetsing hoeft ‘van Europa’ niet per se door de bestuursrechter te worden verricht, al zou daar om inhoudelijke redenen best iets voor te zeggen zijn. Het feit dat de bestuursrechtelijke rechtsbescherming in Nederland vooralsnog is gekoppeld aan het besluitbegrip staat daaraan in de weg.

Vgl. ook Ch.W. Backes en A.M.L. Jansen, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden en J. Polak (red.), 15 jaar Awb, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 75-96, waarin de discussie over de wenselijkheid van het besluit als aanknopingspunt voor de bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt aangezwengeld.

Verwarrend is natuurlijk dat artikel 5.9 lid 2 Wm voorschrijft dat op de voorbereiding van een plandrempelplan als het onderhavige Actieplan afdeling 3.4 Awb, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, van toepassing is. Het Hof Amsterdam verwijst in de uitspraak van 9 december 2008 (LJN BH2911), waarop appellante zich ook heeft beroepen, naar deze toepasselijkheid en leidt hieruit af dat er bij de bestuursrechter een bijzondere, met voldoende waarborgen omklede rechtsgang tegen actieplannen luchtkwaliteit openstaat. De eiser in die zaak wordt dan ook niet-ontvankelijk verklaard, wat voor appellante in bovenstaande zaak reden was om de bestuursrechter te adiëren. De toepasselijkheid van afdeling 3.4 Awb zegt echter niets over het besluitkarakter van het plan, maar is opgenomen om mede uitvoering te geven aan de Europese inspraakrichtlijn (Richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de Richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad (Pb EU L156)). Eenieder kan derhalve een zienswijze inbrengen tegen een ontwerpplandrempelplan, maar beroep op de bestuursrechter staat voor belanghebbenden alleen open voor zover een plan kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb.