Annotatie

Vorenstaande uitspraak is om twee redenen interessant. In de eerste plaats is dit de eerste uitspraak waar het nieuwe artikel 3.1.2 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening (Bro) aan bod komt. Op grond van dit artikel kan een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. Het oude Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 (Bro 1985) kende geen vergelijkbare bepaling. In de tweede plaats wijdt de Afdeling in het kader van de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan een aantal overwegingen aan de stelling van appellanten dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Die overwegingen verdienen aandacht, omdat steeds meer gemeenten in het kader van bestemmingsplanprocedures worden geconfronteerd met een beroep op het Europese staatssteunrecht.Evenals in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ‘de goede ruimtelijke ordening’ de centrale norm. De inhoud van ‘een goede ruimtelijke ordening’ heeft in de Wro geen wijziging ondergaan ten opzichte van de WRO. Wel heeft de wetgever in artikel 3.1 lid 4 Wro uitdrukkelijk geregeld dat in een bestemmingsplan regels kunnen worden opgenomen ten aanzien van woningbouwcategorieën voor zover deze regels betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied. Onder de WRO bestond deze mogelijkheid niet. Artikel 3.1 lid 4 Wro wordt nader uitgewerkt in artikel 3.1.2 lid 1 Bro. Dit artikel bepaalt dat het daarbij kan gaan om regels met betrekking tot sociale huurwoningen, sociale koopwoningen of particulier opdrachtgeverschap. Deze begrippen worden in artikel 1.1.1 Bro gedefinieerd.Het tweede lid van artikel 3.1.2 bepaalt dat ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. In tegenstelling tot de regels van het eerste lid, was het op grond van de jurisprudentie onder de WRO ook al mogelijk voorschriften met betrekking tot branchering op te nemen op voorwaarde dat deze ruimtelijk relevant waren. Het tweede lid beoogt buiten twijfel te stellen dat branchering van detailhandel in bestemmingsplannen is toegestaan. In Tekst & Commentaar Ruimtelijk Bestuursrecht stelt Van Zundert dat het nieuwe artikel 3.1.2 lid 2 Bro ertoe leidt dat gemeenten ter bevordering van de ruimtelijke economische kwaliteit in hun bestemmingsplan eisen kunnen stellen ten aanzien van de vestiging van bepaalde branches van detailhandel. Met beperkingen van de vestiging van bijvoorbeeld grote supermarkten aan de rand van de stad kan de gemeente ongewenste ontwikkelingen voor de bestaande detailhandelsstructuur voorkomen of tegengaan, aldus Van Zundert. Het is de vraag of de Afdeling daar ook zo over zal denken. Uit artikel 3.1.2 lid 2 Bro volgt namelijk dat beperkende regels uitsluitend ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening mogen worden gesteld. Aangezien de inhoud van dit criterium niet is gewijzigd, kan worden betwijfeld of er daadwerkelijk sprake kan zijn van een ruimere reikwijdte.

Zie hierover uitgebreid G.H.J. Heutink, Branchering in de detailhandel en art. 3.1.2 lid 2 Bro, Gst. 2009, 61.

In de uitspraak van 10 juni 2009 haalt de Afdeling de passage uit de nota van toelichting aan over de beoogde verruiming (zie rechtsoverweging 2.7.1). De daarop volgende inhoudelijke toetsing wijkt echter niet af van de toetsing zoals die plaatsvond onder het oude recht. Op basis van deze inhoudelijke toetsing lijkt het vooralsnog niet mogelijk brancheringsregels op te nemen waarvan de ruimtelijke relevantie niet kan worden aangetoond.Appellanten voeren aan dat de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan onvoldoende is gewaarborgd. Onder het regime van de WRO volgde uit artikel 9 lid 2 Bro dat in de toelichting bij het bestemmingsplan voldoende inzicht moest worden verschaft in de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Thans is dat vastgelegd in artikel 3.1.6 lid 1 onder f Bro.Appellanten betogen dat in het kader van de uitvoering van het bestemmingsplan ongeoorloofde staatssteun aan de ontwikkelaar zal worden verstrekt, omdat (1) bij de verkoop van gronden aan de ontwikkelaar de Mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden niet is gevolgd, (2) de gemeente ervan afziet kosten van de aanleg van bepaalde openbare voorzieningen te verhalen op de ontwikkelaar en (3) er is voorzien in een bedrage van € 1.000.000 van de gemeente en een subsidie van € 500.000 van de provincie Groningen aan het project.De Europeesrechtelijke bepalingen inzake staatssteun zijn te vinden in de artikelen 87 en 88 van het EG-verdrag. De inhoud van deze bepalingen wordt samengevat in rechtsoverweging 2.16 van de uitspraak. Over de vraag of bij de verkoop van onroerend goed door de overheid aan ondernemingen sprake is van staatssteun is in 1997 een Mededeling van de Commissie verschenen.

Mededeling d.d. 10 juli 1997, PbEG, p. C 209.

Uit deze Mededeling volgt dat er een vermoeden is van staatssteun bij verkoop van onroerende zaken aan ondernemingen door de overheid tenzij vooraf een taxatie door een deskundige heeft plaatsgevonden of de onroerende zaak is verkocht op grond van een openbare veilingprocedure. Hoewel deze Mededeling naar haar aard geen bindend EG-recht is, maar een beleidsregel die de Commissie publiceert voor toekomstig beleid, speelt zij in deze uitspraak een belangrijke rol. De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 2.17 dat zij niet heeft kunnen vaststellen dat bij de grondtransacties tussen de gemeente en de ontwikkelaar de Mededeling is gevolgd. De reden daarvoor is dat zowel de gemeente als de ontwikkelaar heeft geweigerd inzage te verstrekken in de op de grondtransactie betrekking hebbende stukken (zie rechtsoverweging 2.17). Uit de uitspraak blijkt niet duidelijk of het enkele feit dat gehandeld is in strijd met de Mededeling reeds leidt tot vernietiging van het bestemmingsplan.

Zie hierover de noot van P.H.L.M. Kuypers en E.W.J. de Groot onder ABRvS 16 januari 2008, BR 2008, p. 418.

Voor wat betreft de door de gemeente en de provincie in het vooruitzicht gestelde bijdragen kan de Afdeling op basis van de verstrekte informatie niet uitsluiten dat deze aan de Commissie gemeld hadden moeten worden. Aangezien deze melding niet heeft plaatsgevonden, valt niet uit te sluiten dat er sprake is van strijd met het Europese staatssteunrecht, aldus de Afdeling. De Afdeling gaat dus niet na of het te verwachten is dat de Commissie tot de conclusie zal komen dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Tot slot is nog van belang dat de ontwikkelaar niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij het plan zal realiseren indien mocht blijken dat de toegezegde bijdragen als ongeoorloofde staatssteun worden teruggevorderd. Deze laatste overweging past bij de wijze waarop de Afdeling een mogelijke schending van het Europese staatssteunrecht dient te toetsen. Bij de Afdeling gaat het om de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Uitsluitend indien deze als gevolg van ongeoorloofde staatssteun onvoldoende is verzekerd, zal de Afdeling tot vernietiging overgaan. Staat vast dat het bestemmingsplan niettemin uitvoerbaar is, dan wordt het beroep op de schending van de Europeesrechtelijke bepalingen inzake staatssteun ongegrond verklaard.

Zie onder meer ABRvS 13 april 2005, Gst. 2006, 51.

Dit is niet de eerste uitspraak waarin de Afdeling in het kader van de beoordeling van de financiële uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan toetst aan het Europese staatssteunrecht. Zonder volledigheid te pretenderen kunnen de volgende recente uitspraken worden genoemd ABRvS 22 oktober 2008, zaaknummer 200705534/1, www.raadvanstate.nl en ABRvS 16 januari 2008, BR 2008, p. 418 met noot P.H.L.M. Kuypers en E.W.J. de Groot. In de noot onder laatstgenoemde uitspraak passeren ook oudere uitspraken van de Afdeling de revue.