Annotatie

In voorgaande uitspraak gaat het om de vraag of appellant, een milieuorganisatie, is aan te merken als belanghebbende, en in het bijzonder of daartoe is voldaan aan het vereiste van feitelijke werkzaamheden als bedoeld in artikel 1:2 lid 3 Awb. Deze uitspraak ‘hoort’ bij een serie uitspraken waarin de Afdeling een nieuwe lijn heeft uitgezet ten aanzien van het beroepsrecht van belangenorganisaties. Aanleiding voor die nieuwe lijn was de afschaffing van de actio popularis in het omgevingsrecht, overigens alweer per 1 juli 2005, waardoor de Afdeling zich inmiddels ook in omgevingsrechtelijke zaken, waar traditiegetrouw relatief veel door belangenorganisaties wordt geprocedeerd, regelmatig voor de vraag gesteld ziet of een organisatie die beroep heeft ingesteld wel belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb is. Zie voor de overige uitspraken uit de serie ABRvS 1 oktober 2008, nr. 200801150/1 (AB 2008, 348 m.nt. F.C.M.A. Michiels, JB 2008, 239 m.nt. R.J.N. S., M en R 2008, 105 m.nt. JJ en KG, JM 2008, 130 m.nt. Tolsma), ABRvS 15 oktober 2008, nr. 200800249/1 (AB 2008, 349 m.nt. F.C.M.A. Michiels, JB 2008, 258) en ABRvS 22 oktober 2008, nr. 200706663/1 (AB 2008, 350 m.nt. F.C.M.A. Michiels). Een ‘voorloper’ betreft ABRvS 28 mei 2008, AB 2008, 238 m.nt. A.G.A. Nijmeijer.

Zie over deze jurisprudentie ook B.J. Schueler, ‘Het verschil tussen een milieuorganisatie en een procedeerclub’, M en R 2008/9, 543 en K.J. de Graaf, J.H. Jans en H.D. Tolsma, ‘Milieuorganisaties door de mangel. De wetgever gepasseerd?’, NJB 2009, p. 80-87.

Hoewel deze jurisprudentie in verschillende tijdschriften reeds uitvoerig is geannoteerd en besproken, mag zij ook in dit tijdschrift niet onbesproken blijven. Er is voor gekozen de laatste uitspraak uit de rij op te nemen, maar waar nodig zal in deze noot ook worden ingegaan op de andere uitspraken uit de serie.Organisaties die algemene of collectieve belangen behartigen, dienen om belanghebbende te zijn te voldoen aan vier voorwaarden die worden gesteld in artikel 1:2 lid 3 Awb: zij moeten (1) rechtspersoon zijn en dienen bedoelde algemene of collectieve belangen (2) krachtens hun doelstellingen en (3) blijkens hun feitelijke werkzaamheden (4) in het bijzonder te behartigen. In de hiervoorgenoemde uitspraken gaat het vooral om de betekenis van de derde en vierde voorwaarde. Veel omgevingsrechtelijke belangenorganisaties hebben blijkens hun statuten ruime tot zeer ruime doelstellingen, wellicht om te voorkomen dat ze niet-ontvankelijk worden verklaard als het belang dat in een concrete zaak speelt, niet onder hun doelstelling valt (voorwaarde 2). De keerzijde hiervan is, zo blijkt thans, dat bij een te ruime doelstelling niet-ontvankelijkverklaring dreigt omdat geen sprake is van ‘belangenbehartiging in het bijzonder’ (voorwaarde 4) of in de woorden van de Afdeling: ‘het statutaire doel (...) zo veelomvattend dat het onvoldoende onderscheidend is’ (ABRvS 1 oktober 2008, nr. 200801150/1). Daarbij is de relatie tot het belang dat in concreto in het geding is overigens wel van belang. Hoe specifieker of concreter het belang waarvoor wordt opgekomen, hoe problematischer een (te) ruime doelstelling zal zijn. Michiels spreekt in zijn noot heel treffend van een ‘mismatch’. Overigens is dit niet nieuw (vgl. bijvoorbeeld CBB 20 november 1996, AB 1997, 84 m.nt. JHvdV, waarin een milieuorganisatie met ruime doelstelling niet-ontvankelijk werd verklaard in haar beroep tegen goedkeuring van de dienstregeling voor interlokaal openbaar vervoer; er werden drie buslijnen opgeheven).In voorgaande uitspraak gaat de Afdeling opvallend genoeg niet in op de statutaire doelstelling, die zeer ruim is. Michiels oppert in zijn noot dat dit wellicht te maken heeft met het Verdrag van Aarhus, op grond waarvan belangenorganisaties in milieuzaken toegang tot de rechter moeten hebben, maar vraagt zich af waarom de Afdeling dat dan niet uitdrukkelijk aangeeft. Hij wijst erop dat een van de andere uitspraken van de serie (ABRvS 22 oktober 2008, nr. 200706663/1) een besluit op grond van de Natuurbeschermingswet betreft en dat natuurbescherming óók onder de reikwijdte van Aarhus valt. Als Aarhus een doorslaggevende rol zou spelen, is het vreemd dat de belangenorganisatie in laatstgenoemde zaak vanwege een te ruime doelstelling naar huis werd gestuurd. Er lijkt dus een andere overweging aan dit verschil in beoordeling ten grondslag te hebben gelegen, die waarschijnlijk niet te maken heeft met het onderscheid tussen milieuzaken en andere zaken. In een recente milieuzaak (ABRvS 21 januari 2009, nr. 200801257/1) werd de doelstelling van de belangenorganisatie die beroep had ingesteld namelijk wél getoetst (en te ruim bevonden). Het Verdrag van Aarhus staat er overigens niet aan in de weg dat eisen worden gesteld aan de ontvankelijkheid van milieuorganisaties, mits aan de bedoeling van de verdragsverplichting (in milieuzaken toegang tot de rechter voor belangenorganisaties) wordt voldaan. De vereisten van artikel 1:2 lid 3 Awb zijn op zichzelf dus niet in strijd met het Verdrag. De Graaf, Jans en Tolsma wijzen er wel op dat de tendens in Nederland, eerst in de politiek (afschaffing actio popularis) en nu in de rechtspraak, tegen doelstelling en geest van het Verdrag van Aarhus ingaat, nu de toegang tot de rechter voor milieuorganisaties eerder wordt beperkt dan vergroot (a.w., p. 86 en 87).Als gezegd is deze uitspraak vooral van belang voor de uitleg van het vierde vereiste: belangen die organisaties blijkens hun feitelijke werkzaamheden behartigen. De Afdeling hanteert een beperkte uitleg van het begrip feitelijke werkzaamheden, die samenhangt met de afschaffing van de actio popularis. Het ‘louter in rechte opkomen tegen besluiten’ kan volgens de Afdeling ‘in de regel’ niet worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb. Als dat niet zo zou zijn, zou iedere organisatie zich immers toegang tot de rechter kunnen verschaffen, namelijk simpelweg door (regelmatig) te gaan procederen. Dat wordt in strijd geacht met de bedoeling van de wetgever. Het gevolg hiervan is dat de zogenoemde ‘procedeerclubs’, milieuorganisaties die zich alleen bezighouden met het voeren van juridische procedures tegen vermeend onrechtmatige milieubesluiten, niet langer als belanghebbende worden aangemerkt. Dit ‘louter in rechte opkomen’ wordt door de Afdeling nogal ruim opgevat. Zo valt daar niet alleen het instellen van bezwaar en beroep onder, maar ook het indienen van zienswijzen of handhavingsverzoeken en het (laten) verrichten van onderzoek teneinde informatie te verzamelen ten behoeve van eventueel te voeren procedures. Zelfs het op een website geven van tips en informatie met betrekking tot het ondernemen van juridische stappen tegen bepaalde vormen van (milieu)overlast – advies aan anderen dus – kan volgens de Afdeling niet los worden gezien van een bestuursrechtelijke procedure (ABRvS 15 oktober 2008, nr. 200800249/1). Wat voor feitelijke werkzaamheden moeten milieuorganisaties dan verrichten om wél als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt? Uit de hier opgenomen uitspraak blijkt dat het moet gaan om werkzaamheden die ook los staan van juridische procedures of de voorbereiding daarvan. Genoemd worden het geven van lezingen, het aankaarten van ‘knelpunten’ bij relevante overheden, het deelnemen aan overleggen om oplossingen voor problemen te bewerkstelligen en het adviseren van milieuorganisaties (r.o. 2.3.2). In een op 14 januari 2009 gewezen uitspraak (nr. 200803292/1) werd een lokale organisatie als belanghebbende aangemerkt, omdat zij zich – naast het opkomen tegen besluiten waarin luchtverontreiniging een rol speelt – bezighield met het op allerlei wijzen verschaffen van informatie, geregeld contacten onderhield met leden van de gemeenteraad en veelvuldig insprak in gemeenteraads- en commissievergaderingen over projecten waarbij het onderwerp luchtverontreiniging aan de orde was.Hoewel de strenge benadering die de Afdeling hanteert ten aanzien van de ‘procedeerclubs’ wel op steun kan rekenen (Michiels in zijn noot onder ABRvS 1 oktober 2008, AB 2008, 348 en Schueler, a.w., die erop wijst dat het beroep op de rechter een ultimum remedium moet zijn), is er ook kritiek. Er is met name onbegrip over het oordeel dat het louter procederen in de regel niet als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb kan worden gekwalificeerd. De Graaf, Jans en Tolsma (a.w., p. 81) wijzen op de dissertatie van Van Buuren uit 1978, waarin deze stelde dat alle werkzaamheden naar hun aard feitelijk zijn. Het vereiste van feitelijke werkzaamheden dient er blijkens de wetsgeschiedenis toe om te waarborgen dat alleen rechtspersonen die zich daadwerkelijk inzetten voor het behartigen van de belangen waarvoor ze zijn opgericht, in rechte voor die belangen kunnen opkomen. Het lijkt erop dat de Afdeling dit uitgangspunt probeert te verenigen met de bedoeling die de wetgever (later) heeft gehad met de afschaffing van de actio popularis. Rechtspersonen waarbij de feitelijke werkzaamheden alleen bestaan uit procederen, worden niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:3 lid 2 aangemerkt. Het is echter wat ongelukkig dat de Afdeling stelt dat het louter in rechte opkomen ‘als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden’. Het gaat natuurlijk wel degelijk om feitelijke werkzaamheden, alleen is het verrichten van ‘louter’ deze werkzaamheden onvoldoende om als belanghebbende te worden aangemerkt vanwege de achterliggende gedachte dat een rechtspersoon niet door het procederen alleen beroepsgerechtigd kan worden. Men kan zich wel afvragen of het niet beter zou zijn als de wetgever dit expliciet zou regelen. Strikt genomen lijkt artikel 1:2 lid 3 Awb zich er namelijk niet tegen te verzetten dat een rechtspersoon zich zowel krachtens zijn statuten als blijkens de feitelijke werkzaamheden richt op het voeren van procedures tegen bepaalde besluiten. De Graaf c.s. gaan er bijvoorbeeld vanuit dat een organisatie die door omwonenden of belanghebbenden speciaal is opgericht om hun collectieve belangen te beschermen en te procederen tegen een specifiek besluit dat hen allen raakt, nog wel ontvankelijk is. Dat lijkt mij ook, maar dit illustreert wel dat artikel 1:2 lid 3 Awb door de nieuwe lijn van de Afdeling verschillend wordt uitgelegd voor algemene belangenbehartigers enerzijds en collectieve belangenbehartigers anderzijds, wat toch niet de bedoeling kan zijn (vgl. ook Schlössels in zijn noot onder ABRvS 1 oktober 2008, JB 2008, 239 m.nt. R.J.N. S). Nogmaals: een taak voor de wetgever?